黃江天:大使館、領事館及「特派員公署」

7月21日,美國突然要求中國在72小時內關閉其在德州休斯敦的總領館。三日後,中國外交部即決定撤銷對美國駐成都總領事館的設立和運行許可,表示上述舉措是對美方無理行徑的正當和必要反應,符合國際法和國際關係基本准則,符合外交慣例。

依據《維也納外交關係公約》,領事館和大使館在國際法上的地位大不同,例如,駐地有別:大使館是一國在建交國首都派駐的常設外交代表機關;領事館是一國政府派駐對方國家某個城市並在一定區域執行領事職務的政府代表機關。數量區別:大使館只有一個,領事館可有多個。許可權不同:大使館許可權高於領事館,職責範圍遍及駐在國所有地區,受政府和外交部門的直接領導;領事館只負責所轄地區,主要處理個人與商務事宜。通常受外交部門和所在國大使館的雙重領導。

如果兩國斷交,一定會撤銷大使館,但未必一定撤銷領事館。許多國家在他國只設大使館,不設領事館。是否有需要或設何級別的領事館,主要視乎僑民和領事業務的多少以及所在地區的重要性,並依對等原則互設。 根據1815年《關於外交人員等級的章程》,大使館內的主要官員為大使、公使和代辦。而領館的主要官員為總領事、副總領事、領事、副領事等。兩國若發生外交磨擦,需驅逐使領館人員,按《公約》第9條,大使館的外交人員和領事館的領事官員被稱為「不受歡迎的人」;使領館的其他人員,則被稱為「不被接受的人」。

兩者的特權和豁免權也各有異同:大使館館舍絕對豁免,未經館長許可絕對不可以進入;領事館館舍相對豁免,特殊情況可推定館長同意而進入。大使館館舍及其財產不可徵收徵用;領事館館舍及其財產必要時可以徵用但要給予一定補償。大使館郵袋絕對不可開拆;領事館郵袋可因重大理由,派遣國代表在場時可以開拆。大使館的外交人員人身絕對不可侵犯;領館領事官員犯有嚴重罪行或執行裁決時除外。大使館外交人員完全豁免刑事管轄,其他相對豁免;領事官員執行職務的行為豁免,其他非職務行為不豁免。大使館外交人員免除完全的作證義務;領事官員執行職務的作證義務免除,非職務的作證義務不能免除。

使館領一般是在有外交關係的國家之間設立,比較特別的是美國和北韓、伊朗。美國不承認北韓,但北韓又是193個聯合國會員國之一,在紐約設有駐聯合國代表團,此代表團亦是與美國的非正式對話管道,被稱為「紐約渠道」。美國同伊朗亦沒正式建交,乃以第三國的「瑞士駐伊朗大使館美國利益代表處」作為在伊的非正式代表機構。英聯邦國家共奉英女皇為國家元首,其相互外交機構不叫使領館,而稱「高級專員公署」。

《基本法》規定中央負責香港的外交事務,一國之下,設立的機構不能叫使領館,故以「外交部駐港特派員公署」稱之。

黃江天:法學博士、憲法與基本法研究專家



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