黃江天:美式的政府「停擺」會在香港發生嗎?

美國參議院因未能通過包含美墨築牆的臨時支出法案,總統特朗普拒絕簽署該法案,導致美國政府自2018年底起進入局部停擺(government shutdown)。據國會研究處資料,過去40年至少有21次,政府未能在限時通過預算案而陷入停擺。

按照1921預算與會計法案及1974美國國會預算暨截留控制法案,任何全權預算支出(discretionary spending)必須通過相應的年度政府支出預算案(appropriation bill)方有效。1974年的重新制定預算程序法案,把更多權力從行政部門移至國會,並分散到多個國會委員會,從此出現緊張分歧。1980年前,即使預算案未獲通過,撥款的分歧也未致引發這種停擺僵局。自1980及1981年,由時任司法部長指稱,政府不能在沒有國會撥款的情況下花錢,否則乃違憲。

如今總統和國會爭持不下,如何收場?最終就要看誰是 「懦夫」。政治學上有膽小鬼博弈或懦夫博弈(The game of chicken),其邏輯就是 「不要命的最大」。甘冒兩敗俱傷風險,死頂到對方先退讓便獲勝。

特朗普手上還有最後一張王牌,就是宣布美國進入緊急狀態,調動國防預算來支付建牆費用。《全國緊急狀態法》賦權總統,在戰爭時期或國家緊急狀況下,可以越過國會直接頒布法規、調動預算。

進入緊急狀態?聽起來好得人驚,以為國難當前,危亡旦夕。其實自1979年來,美國總統共58次宣布國家緊急狀況,包括下達針對也門、朝鮮、敘利亞、海地等國家的進出口管制,制裁恐怖組織與毒品走私,以及關於核武器、傳染性疾病的指令等。

當下,香港立法會正在審議政府《財政預算案》。如果不獲通過,美式 「停擺」有可能在香港發生嗎?且看《基本法》設計的香港政治體制是 「司法獨立,行政與立法互相制衡,又互相配合。」各自權力分配如下:
《基本法》第62條規定政府的職權包括:制定並執行政策;編制並提出財政預算、決算;擬定並提出法案、議案、附屬法規;委派官員列席立法會並代表政府發言。

《基本法》第73條賦予立法會行攸的職權:根據政府的提案,審核、通過財政預算;批准稅收和公共開支;對政府的工作提出質詢;就任何有關公共利益問題進行辯論。

行政長官行使的職權包括:領導香港特區政府;簽署立法會通過的法案,公布法律;簽署立法會通過的財政預算案,將財政預算、決算報中央政府備案;批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議。(第48條)
假如行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案,經協商仍不能取得一致意見,行政長官可解散立法會。唯一的約束就是行政長官在解散立法會前,須徵詢行政會議的意見,而且在其一任任期內只能解散立法會一次。(第50條)

另一方面,立法會如拒絕批准政府提出的財政預算案,行政長官可向立法會申請臨時撥款。如果由於立法會已被解散而不能批准撥款,行政長官可在選出新的立法會前的一段時期內,按上一財政年度的開支標準,批准臨時短期撥款。(第51條)

黃江天:法學博士、仲裁員、調解員、憲法與基本法研究專家



Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s